将学前儿童的权利保障放在首位 规定权利的实现机制

建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，学前教育又是建设教育强国的基础工程。当前学前教育的主要矛盾是人民日益增长的学前教育需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在国家治理现代化的背景下，学前教育的平衡充分发展要求给予学前儿童的权利以平等和充分的法治保障。《学前教育法草案(征求意见稿)》(以下简称《草案》)体现了这种精神。

保障学前儿童权利是立法首要目的

《草案》第一条即表示：“为了保障适龄儿童接受学前教育的权利，促进学前教育事业普及普惠安全优质发展，规范学前教育实施，提高全民素质，根据宪法和教育法，制定本法。”这表明了立法的三个基本目的：保障权利，促进发展，规范秩序。从价值的角度来看，权利、发展、秩序也是学前教育法的三个价值。权利是学前儿童接受学前教育的权利，发展是国家学前教育事业的整体发展，秩序是学前教育活动的规范有序。三种价值密切联系，相辅相成。

这一规定也蕴含着价值次序。权利保障是首要目的，其次是发展，再其次是秩序。促进学前教育发展，规范学前教育秩序，都是为了保障适龄儿童接受学前教育的权利。

“提高全民素质”是这三个立法目的之上的根本目的。学前教育法通过平等和充分地保障一代代学前儿童的权利，最终提高全体国民的素质。

确立权利保障的主要原则

权利保障应当有原则可依。其原则应体现学前教育平衡发展、充分发展的要求，体现学前教育权利平等、充分保障的精神。对此，《草案》主要规定了两个原则：平等原则(第五条)、儿童优先和儿童利益最大化原则(第十三条)。平等原则对应着平衡发展的要求，儿童优先和儿童利益最大化原则对应着充分发展的要求。《草案》把政策要求转化为法言法语。

按照平等原则，凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童，不分本人及其父母或者其他监护人的民族、种族、性别、户籍、职业、家庭财产状况、身体状况、受教育程度、宗教信仰等，依法享有平等接受学前教育的权利。这有助于缩小不同群体和阶层之间、城市和农村之间、发达地区和不发达地区之间的学前教育差距。平等原则适用于调整不同儿童之间的社会关系。当然，平等并不等于制度待遇的任何方面都毫无差异。平等原则允许甚至鼓励在制度上给予弱势儿童以合理、适度的优惠性差别待遇。

儿童优先和儿童利益最大化也是《草案》明确提出的重要原则。儿童优先是指在制定涉及学前儿童的法律法规、政策规划，配置公共资源等方面优先考虑儿童的利益和需求。这一原则可用来调整儿童与其他主体之间的社会关系，主要适用于资源有限和权利冲突的情形。儿童利益最大化可以解释为，在既定的资源、权利、制度和政策安排之下，采取最有效的手段、最大程度提升学前儿童的利益。儿童利益是广泛的，包括形成德、智、体、美、劳等方面素质的利益、机会和便利，涵盖了儿童作为权利主体，在健全的人类环境中依据其身心特点获得全面、综合发展的机会。最大化可以从宽度和高度两个维度来理解：一项有关学前儿童的举措或行动应考虑如何最广泛地促进儿童多方面的发展及如何最大程度地提升儿童相关方面的素质。

《草案》把儿童优先和儿童利益最大化结合起来，表述为一个法律原则，是一个制度创新。由于这一原则的高度指导性，如果规定在征求意见稿的“总则”部分，可能是更适当的。另外，《草案》并没有详细界定原则的内涵。这可以留待法规、规章以及执法、司法和社会实践去发展。它在实践中也必定会发展出具有中国特色的元素和内涵。

保障学前儿童的系列权利

学前儿童在幼儿园等学前教育机构中，应受法律保障的权利是广泛的。这些权利可划分为三个层面：享有成年人所享有的某些权利，如生命健康权、隐私权等;享有作为未成年人所享有的权利，如生存权、发展权、受保护权、参与权等;享有作为学前儿童所享有的权利。对于这些权利，《草案》都有直接或间接涉及，但作为一项教育立法，重点规定了适龄儿童所享有的接受学前教育的权利。这些权利主要体现在“学前儿童”一章之中，基本构成了一个权利体系。

《草案》规定的主要是受教育权。这一权利又包括受教育过程中的人格尊严权、游戏的权利、受到平等对待的权利。学前儿童有权接受符合其人格尊严的教育;有权进行正常的游戏、娱乐活动;有权要求教育者平等对待自己和其他儿童。

此外，还有三项重要的权利。第一，免试入园的权利，即学前儿童进入幼儿园等学前教育机构接受学前教育，除必要的身体健康检查外，有权不接受任何形式的考试或者测试。第二，享有普惠性学前教育的权利，即学前儿童有权享受政府提供的普惠性学前教育;经济困难家庭和边远贫困地区的学前儿童的此种权利受到优先保障。第三，享有免费学前教育的权利，即符合特定条件的学前儿童有权享受免费的学前教育。

规定权利的实现机制

学前儿童是无民事行为能力人，他们权利的实现有赖于有关其他主体的制度安排。《草案》以保障学前儿童权利为核心，规定了政府、教育行政部门、幼儿园等学前教育机构、保育教育人员、学前儿童的父母或其他监护人的权利义务，以及违反法定职责或义务所应当承担的责任。这一机制是一套庞大的、分工配合的系统，主要有三方面功能。

首先，通过规定相关主体的积极义务，为权利的实现提供有利的资源、机会和条件;其次，通过规定相关主体的消极义务，预防和避免侵害权利的行为发生;再其次，通过制裁违法行为，保护受到侵害的权利。这些规定直面“入园难”“入园贵”的现实问题，有助于切实保障学前儿童权利。

(作者单位：复旦大学、教育部政法司与复旦大学共建教育立法研究基地)