强化法律责任追究遏制信息披露

信息披露制度是证券市场的基石，以强有力的法律责任追究保障信息披露制度得到切实有效执行，是信息披露监管的最主要也是最后手段。新证券法通过第197条、第85条等条款，明显加大了对上市公司等主体信息披露违法行为的惩治力度与广度，完善了行政法律责任与民事赔偿责任体系。

首先，在整体上大幅度提高罚款力度的同时，区分了不同样态信息披露违法行为的行政法律责任层次，重点打击虚假记载、误导性陈述与重大遗漏，尤其是那些严重财务舞弊和通过违规占用、担保侵害公众公司及其股东利益的欺诈行为。新证券法下，信息披露义务人违反有关及时披露、公平披露等要求，构成未按照规定披露，罚款幅度是50万元以上500万元以下;信息披露义务人报送的报告或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，罚款幅度是100万元以上1000万元以下。这样规定，既贯彻了违法必究的原则，普遍增强了威慑，又针对不同违法行为的性质与危害程度，拉开了行政处罚梯次。

其次，在继续聚焦发行人行政违法责任的同时，突出拓展了控股股东、实际控制人应当承担责任的情形。新证券法下，发行人包含了所有需要披露股票、债券发行文件的公司与需要持续披露定期报告、临时报告的“上市公司、公司债券上市交易的公司、股票在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的公司”。同时，追究发行人控股股东、实际控制人的责任，已经不再局限于组织、指使发行人实施信息披露违法的积极行为，也包括隐瞒相关事项、导致发行人信息披露违法这种更为常见的消极行为。两种情形下，控股股东、实际控制人均应受到与发行人同等程度的行政处罚。

第三，在追究发行人与其控股股东、实际控制人等单位责任的同时，强化对各层面责任人员的追究。新证券法下，应受到追究的直接负责的主管人员与其他直接责任人员，不再局限于发行人的董事、监事、高级管理人员，同样拓展至控股股东、实际控制人的董事、监事、高级管理人员。未按照规定披露情形下的罚款幅度是20万元以上200万元以下，虚假记载、误导性陈述与重大遗漏情形下的罚款幅度是50万元以上500万元以下。而且，根据近年的证券执法实践，直接参与上市公司财务舞弊或者侵害上市公司利益的中层人员、核心雇员，乃至帮助、教唆发行人实施信息披露违法的外部人员，也会被认定为直接负责的主管人员或者其他直接责任人员。

第四，在注重追究发行人与相关人员责任的同时，以同样力度追究其他信息披露义务人与相关人员的责任。近年来，受到证监会调查处罚的其他信息披露义务人，从违反披露要求的大额持股披露义务人、上市公司收购人，逐步拓展至重组上市、上市公司重大资产交易中实施财务舞弊或者隐瞒重大事项的标的公司及其董事、高级管理人员以及股东，以及隐瞒一致行动关系、股份代持关系或者参与上市公司治理过程中不当披露相关信息的上市公司股东。新证券法第78条明确，发行人之外的其他信息披露义务人，既可以由法律、行政法规规定，也可以由国务院证券监督管理机构规定。

第五，在强化行政法律责任的同时，加大了民事赔偿责任的范围与力度。新证券法下，信息披露违法民事赔偿责任的适用情形，不再局限于证券发行文件或者持续披露文件存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，也拓展至未按照规定披露;民事赔偿责任的适用主体，不再局限于发行人及其有关人员，也包括其他信息披露义务人;发行人控股股东、实际控制人承担连带赔偿的归责原则，也不再是过错责任，而是与发行人的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员一样，适用过错推定责任;同时，不仅是保荐人、承销的证券公司，其直接责任人员也应按过错推定原则承担连带赔偿责任。

新证券法的实施，既充实、完善了追究信息披露违法责任的立法基础，也提出了如何通过精细执法、精准打击，真正遏制信息披露违法的诸多新课题。一是应当坚持“以人为本”，抓住核心董事、高级管理人员和控制股东、实际控制人这些“关键少数”，实行重点打击;同时，应关注到主要资本市场法域追究发行人责任的最新趋势，研究与解决中小股东可能受到的“二次伤害”与“循环赔偿”问题。其次，应研究推进行政处罚、刑事追究、民事赔偿三种责任手段之间的呼应、支持、互补与协调衔接，尽快研究修订信息披露违法民事赔偿责任司法解释，尽快研究调整违规披露、不披露重要信息罪的刑事移送标准，进一步优化以行政处罚为主干，以刑事追究为后盾，以民事赔偿责任为补充的三位一体的责任追究体系与执法机制。三是在新证券法引入鼓励自愿性披露，允许发行人董事、监事、高级管理人员对发行文件和定期报告表示异议等机制后，尽快研究发布相应的安全港规则。(作者系中国政法大学民商经济法学院教授 张子学)